Der Staat als Gefährder
Im April 2017 verabschiedete der Bundestag ein neues BKA-Gesetz. Inzwischen ziehen die Länder nach und ändern ihre Polizeigesetze. Das Polizeirecht droht damit zu einem Ermächtigungsrecht zu werden. Dieser sicherheitspolitische Populismus bringt die Grundrechte in Gefahr.
Es ist wieder so weit: In ihrem Koalitionsvertrag vom Februar 2018 haben CDU, CSU und SPD die »Erarbeitung eines gemeinsamen Musterpolizeigesetzes (gemäß Innenministerkonferenz)« angekündigt.(1) Die in die Klammer verbannte Innenministerkonferenz (IMK) hatte bereits im Juni 2017 beschlossen, eine »länderoffene Arbeitsgruppe unter Beteiligung des Bundesinnenministeriums« für die Erarbeitung eines solchen Musters einzurichten, um »hohe gemeinsame gesetzliche Standards und eine effektive Erhöhung der öffentlichen Sicherheit zu erreichen«.(2)
Es ist nicht das erste Mustergesetz, das die IMK erarbeitet. Bereits in den 1970er Jahren und dann erneut 1986 hatte sie »Musterentwürfe für ein einheitliches Polizeigesetz« vorgelegt, die nicht nur eine Vereinheitlichung, sondern vor allem eine massive Ausdehnung der polizeilichen Aufgaben und Befugnisse brachten.
Schon in den 1970ern ging es um verdachtsunabhängige Kontrollen an »gefährdeten« oder »gefährlichen Orten« sowie um den »finalen Rettungsschuss«, also den gezielten tödlichen Schuss. 1986 – drei Jahre nach dem Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts – stand die Verrechtlichung der diversen verdeckten und verdeckten technischen Methoden auf der Tagesordnung: von der Observation über den Einsatz von V-Leuten und Verdeckten ErmittlerInnen bis hin zur Rasterfahndung. Einen Stillstand der Gesetzgebung in Sachen Polizeirecht hat es auch danach nicht gegeben: Stück für Stück bauten die Länder die Schleierfahndung, den Großen Lauschangriff, die Videoüberwachung und diverses mehr in ihre Gesetze ein.
Eine neue Welle an Polizeigesetzen
Derzeit erleben wir eine neue Welle. Fünf Bundesländer haben bereits Änderungen ihrer Polizeigesetze verabschiedet, in vier Bundesländern liegen Entwürfe vor. In Bremen wurde ein Entwurf vorerst zurückgezogen. In den meisten anderen Ländern sind Vorlagen angekündigt oder geplant. Teils handelt es sich wie in Bayern um umfassende Novellierungen, teils »nur« um die vom Bundesinnenministerium »dringlich« geforderten Maßnahmen gegen »GefährderInnen«.
Jenseits der länderspezifischen Details sind dabei drei Punkte zentral: erstens die rechtliche Absicherung der polizeilichen Eingriffe im Vorfeld, zweitens die Erweiterung des Repertoires der Überwachungsmethoden und schließlich drittens die genannten Maßnahmen gegen »Gefährder«. Der Reihe nach.
1. Drohende Gefahr
Das Handeln der Polizei stützt sich im Wesentlichen auf zwei Rechtsquellen. Auf der repressiven Seite, also bei der Strafverfolgung, finden sich ihre Befugnisse in der Strafprozessordnung. Ihr Gegenüber sind hier Verdächtige oder gar Beschuldigte einer Straftat. Solange keine Straftat begangen wurde und dementsprechend auch kein Verdacht existiert, kann die Polizei allenfalls aufgrund der Polizeigesetze intervenieren. Ihre Aufgabe in diesem präventiven Bereich war traditionell die Abwehr von konkreten Gefahren.
JuristInnen definieren eine solche Gefahr als »eine Sachlage, die bei ungehindertem Ablauf des objektiv zu erwartenden Geschehens im Einzelfall in absehbarer Zeit mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einer Verletzung eines polizeilichen Schutzguts führt.« Der Schaden für ein »polizeiliches Schutzgut«, also für Leib, Leben, Gesundheit oder Freiheit einer Person, ihr Eigentum oder gar den Staat ist zwar noch nicht eingetreten. Es gibt eben noch keine Straftat.
Aber das schädigende Ereignis ist absehbar. Die Bindung des präventiv-polizeilichen Handels an solche konkrete Gefahren sollte gewährleisten, dass die Polizei nicht immer und überall und auch nicht gegen x-beliebige Personen eingreifen darf, sondern (von Ausnahmen abgesehen) nur dort, wo ein solches gefährliches Ereignis sich abzeichnet, und auch nur gegen »StörerInnen«, also gegen die für die Gefahr Verantwortlichen.
Seit den 1970er Jahren hielt (auch) in der Polizei eine neue Präventionsideologie Einzug. Man wollte nun Verbrechen »frühzeitig erkennen«, »vorbeugend bekämpfen« oder »verhüten« und brauchte dafür mehr Information. Die entsprechenden Maßnahmen betreffen wie etwa die Videoüberwachung sämtliche an einem überwachten Ort präsenten Personen. Oder sie sollen in erster Linie der »Verdachtsschöpfung« dienen und setzen weit im Vorfeld konkreter Gefahren an wie die »besonderen Mittel der Datenerhebung« von der längerfristigen Observation über den Einsatz von V-Leuten und Verdeckten ErmittlerInnen bis hin zur Nutzung von Trojanern.
Im bayerischen Polizeiaufgabengesetz (PAG) gibt es nun den Terminus der »drohenden Gefahr«, der dann bei einer Vielzahl von Befugnissen zur Eingriffsvoraussetzung wird – ohne dass eine Straftat verübt wurde oder ein Verdacht vorliegt. Auch Baden-Württemberg verzichtet weitgehend auf eine Eingrenzung auf den Bereich der Terrorismusbekämpfung. Nordrhein-Westfalen unterscheidet zwischen einer »drohenden« und einer »drohenden terroristischen Gefahr«.
Einige Bundesländer erreichen eine gewisse Abstufung der zugelassenen Maßnahmen, indem sie die Formel aus dem Verfassungsgerichtsurteil mit dem bisher schon in ihren Polizeigesetzen enthaltenen Begriff der »Straftaten mit erheblicher Bedeutung« koppeln und weitere Definitionen von »terroristischen« oder wie Niedersachsen von »organisierten Gewaltstraftaten« (§ 2 Nr. 15 und 16) einführen. Die Einführung der »drohenden Gefahr« erlaubt Polizeien weitreichende Überwachungsbefugnisse – ohne dass tatsächlich Straftaten verübt wurden oder konkret abzusehen sind.
2. Von der Telekommunikationsüberwachung (TKÜ) zum Trojaner
Thüringen, Rheinland-Pfalz und Niedersachsen waren die ersten Bundesländer, die in den frühen Nullerjahren die TKÜ auch in ihren Polizeigesetzen verankerten.(3) Legitimiert wurde das mit der Rettung von Personen bei Geiselnahmen oder Entführungen, bei der die Polizei (auch) auf polizeirechtlicher Grundlage handelt. Der niedersächsische Versuch, die Telekommunikationsüberwachung (TKÜ) auch zur »vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten mit erheblicher Bedeutung«, also weit im Vorfeld konkreter Gefahren, zuzulassen, scheiterte 2005 am Bundesverfassungsgericht.(4) Diverse Bundesländer (u.a. Brandenburg, Hamburg und Hessen) haben in den vergangenen zehn Jahren TKÜ-Befugnisse in ihr Polizeirecht eingefügt.
Mit der neuen Welle der Polizeigesetze dürften auch die noch fehlenden Länder nachziehen. Zugelassen wird nicht nur die Überwachung von »StörerInnen«, sondern auch das Vorfeld. In den bereits verabschiedeten Gesetzen und in den vorliegenden Entwürfen wird zudem das gesamte Paket der technisch-möglichen Begleiterscheinungen der TKÜ verankert – von der Auskunft über Bestandsdaten über den (rückwirkenden) Zugriff auf Verkehrs- und Nutzungsdaten und die Feststellung des Standortes bei mobilen Geräten bis hin zur Unterbrechung oder Verhinderung der Kommunikation.
Gleiches gilt für den Einsatz von Trojanern – Software zur Quellen-TKÜ, also zum Durchbrechen der Verschlüsselung etwa bei Messenger-Diensten oder Internet-Telefonie, oder zur »Online-Durchsuchung«, d.h. zum Ausspionieren sämtlicher auf einem PC oder Smartphone gespeicherten Daten.
Um Personen tage- oder wochenlang zu observieren, um Spitzel in ihrem Umfeld zu platzieren, um ihre Telefone abzuhören oder die Festplatten ihrer Computer abzugrasen, braucht die Polizei in Zukunft nicht mehr einen konkreten Verdacht, der im weiten Bereich der Anti-Terror-Strafnormen schnell gezimmert wäre. Es reicht eine »drohende Gefahr« und eine Richterin oder ein Richter, die oder der sich vom polizeilichen Gefahrengemälde beeindrucken lässt.
3. Vom Hausarrest zur Präventivhaft
Am 10. Januar 2017, also gerade einmal drei Wochen nach dem Anschlag an der Berliner Gedächtniskirche, verkündeten die damaligen Bundesminister des Innern und der Justiz, Thomas de Maizière und Heiko Maas, ihren Kompromiss in Sachen Terrorismusbekämpfung.
Gegen »GefährderInnen«, also gegen Personen, die entweder ihre Strafe voll verbüßt haben und freizulassen wären oder gegen die – trotz des uferlosen Strafrechts im Staatsschutzbereich – kein Tatverdacht vorliegt und also auch keine Untersuchungshaft verhängt werden kann, wurden in den folgenden Monaten freiheitsbeschränkende Maßnahmen gesetzlich verankert – und zwar im Strafprozessrecht (gegen die sog. VollverbüßerInnen), im Aufenthaltsgesetz (gegen die nicht abschiebbaren oder noch nicht abgeschobenen ausländischen »GefährderInnen«) und schließlich im BKA-Gesetz.
In allen drei Gesetzen ging es um die elektronische Aufenthaltsüberwachung (EAÜ) mittels GPS-Sendern, also um »elektronische Fußfesseln«. Ins BKA-Gesetz wurden zudem Kontaktverbote und »Aufenthaltsanordnungen« eingebaut, die mithilfe der »Fußfesseln« zu überwachen wären. Der Begriff der Aufenthaltsanordnung ist beschönigend, denn es geht nicht nur um eine Art verlängerten Platzverweis, sondern auch um das Verbot, den Wohn- oder Aufenthaltsort zu verlassen, gegebenenfalls also um eine Form des Hausarrestes.
In den bereits verabschiedeten neuen Landespolizeigesetzen und den vorliegenden Entwürfen findet sich dasselbe Instrumentarium.(5) Aufenthaltsanordnungen (bzw. -vorgaben), Kontaktverbote sowie elektronische Aufenthaltsüberwachungen können bzw. sollen jeweils für drei Monate verhängt und um jeweils drei Monate verlängert werden – eine Höchstdauer ist nirgends festgeschrieben.
In Bayern dürfen Aufenthaltsanordnungen von der Polizei angeordnet werden. Niedersachsen will der Polizei (Dienststellenleitung) zudem die Anordnung einer elektronischen Aufenthaltsüberwachung (EAÜ) überlassen. Alle anderen Gesetze und Entwürfe verorten die Anordnungskompetenz bei den Amtsgerichten. Bayern und Nordrhein-Westfalen sehen diese Instrumente nicht nur für »terroristische GefährderInnen«, sondern auch bei einer »drohenden Gefahr« bzw. einer »drohenden Gefahr einer Straftat von erheblicher Bedeutung« vor.
Den endgültigen Tabubruch vollziehen einige Bundesländer, indem sie nicht nur die präventive Freiheitsbeschränkung, sondern auch eine Präventivhaft vorsehen: Die Grenze des Polizeigewahrsams lag traditionell bei 48 Stunden (bis zum Ende des folgenden Tages). Bayern und Baden-Württemberg führten in den 1990er Jahren den »Unterbindungsgewahrsam« von bis zu 14 Tagen ein.
Mit seiner ersten PAG-Änderung im Juli 2017 führte Bayern die »Ewigkeitshaft« ein: RichterInnen können nun bei »drohender Gefahr« den Gewahrsam für drei Monate verhängen und jeweils um drei Monate verlängern. Niedersachsen will die Präventivhaft für 30 Tage, verlängerbar um weitere 30 und noch einmal um 14 Tage. Nordrhein-Westfalen sieht in seinem Entwurf einen Monat als Grenze vor und Brandenburg plant dasselbe für zwei Wochen, verlängerbar um weitere zwei Wochen.(6)
Unschuld unter Beweispflicht
Wenn das Label »demokratischer Rechtsstaat« mehr sein soll als eine Werbeformel für die etablierte Ordnung, dann muss dieser Staat vor allem eines tun: die staatliche Autorität und Gewalt in enge Grenzen setzen.
Die Entwicklung des Polizeirechts – wie generell des »Sicherheitsrechts« – in der BRD geht nicht erst seit den neuesten Gesetzen und Entwürfen einen anderen Weg: Seit Jahrzehnten steht die Aufweichung der Begrenzungen immer erneut auf der Tagesordnung. Große Bedrohungen – in den 80er und 90er Jahren die »organisierte Kriminalität«, seit 2001 erneut der Terrorismus – sollen die Ausweitung polizeilicher Handlungsmöglichkeiten legitimieren: den Einsatz geheimer Methoden, die früher Geheimdienste und politische Polizeien auszeichneten, die Ausweitung von Überwachungsmöglichkeiten je nach dem Stand der Technik.
Der LKW-Anschlag in Berlin, immerhin das schwerste einzelne Attentat seit jenem auf das Oktoberfest in München 1980, hat diesem Abbau der rechtsstaatlichen Grenzen einen erneuten Schub gegeben, der nicht nur die flächendeckende Legalisierung des Trojanereinsatzes ermöglicht, über den zuvor jahrelang diskutiert wurde. Der Terminus des »Gefährders«, der zuvor ein bloßer polizeilicher Arbeitsbegriff war, gehört seitdem zum selbstverständlichen Vokabular öffentlicher Debatten.
Mit der präventiven Freiheitsbeschränkung – oder klarer: dem Hausarrest – und der Präventivhaft ist ein weiterer Tabubruch erfolgt. Dass diese Maßnahmen von einem Richter oder einer Richterin angeordnet werden müssen, was – siehe oben – nicht in allen Bundesländern vorgesehen ist, ändert nichts daran, dass es hier um Personen geht, gegen die kein Verdacht vorliegt. Die Präventivhaft ist keine Untersuchungshaft, denn für die wäre erstens ein dringender Tatverdacht und zweitens im Normalfall eine Flucht- oder Verdunklungsgefahr erforderlich. Die Präventivhaft ist, auch wenn die neuen Regelungen unter der Überschrift »Gewahrsam« aufgeführt sind, kein bloßer Polizeigewahrsam mehr, denn der durfte bisher nur angeordnet werden bei konkreten Gefahren, wenn das »unerlässlich« war, um die unmittelbar bevorstehende Begehung einer Straftat oder einer erheblichen Ordnungswidrigkeit zu verhindern.
Im Vorfeld der konkreten Gefahr und des konkreten Verdachts gehen aber die Kriterien verloren, an denen sich polizeiliches Handeln messen ließe. Es ist die polizeiliche Prognose, die entscheidet, ob eine »drohende Gefahr« vorliegt und ob eine Person als »Gefährder« einzustufen ist oder nicht. Niemand kann beweisen, dass er oder sie nicht vorhat, eine Straftat zu begehen. Sofern sie überhaupt zum Zuge kommen, können die RichterInnen also nur entscheiden, ob die polizeiliche Gefahrenprognose halbwegs plausibel ist.
Klare Normen, anhand derer festzustellen wäre, was die Polizei darf und was nicht, kann es im Vorfeld von Verdacht und Gefahr nicht geben. Das Polizeirecht droht damit zu einem Ermächtigungsrecht zu werden. Die Polizei wird zu Überwachungsmaßnahmen und zu Einschränkungen der persönlichen Freiheit ermächtigt, über die sie praktisch allein verfügen kann.
Sicherheitspopulismus
Die neuen Polizeigesetze setzen die lange Serie von Sicherheitsgesetzen fort, die in den letzten Jahren – zuständigkeitshalber – vor allem auf Bundesebene verabschiedet wurden. Nur zur Erinnerung: Die Große Koalition paukte 2015 ein neues Bundesverfassungsschutzgesetz durch, mit dem unter anderem die V-Leute des Bundesamtes einen neuen rechtlichen Heiligenschein erhielten – und das nach dem NSU-Skandal, in dem die Spitzel des Amtes eine zentrale Rolle gespielt haben. Ebenfalls verabschiedet wurde ein neues BND-Gesetz, das die »strategische Überwachung« durch den Dienst weiter ausbaut, so als hätte es den von Edward Snowdens Enthüllungen ausgelösten NSA-Skandal, der auch einer des BND war, nicht gegeben.
Bei den Polizeigesetzen der Länder sind die Unionsparteien und die SPD nicht alleine. Sicher, das bayerische PAG ist eine Glanzleistung der CSU. Es ist das schärfste unter den neuen Polizeigesetzen und es ist daher kein Wunder, dass der neue bayerische Bundesinnenminister es zum Leitbild für das geplante Mustergesetz küren möchte. Während SPD und Grüne in Bayern gegen das PAG opponierten, war es in Baden-Württemberg eine grün-schwarze Koalition, die gemeinsam mit der SPD das neue Polizeigesetz beschloss. In Hessen regiert Schwarz-Grün und setzte den Hessentrojaner gegen die Mehrheit der grünen Partei durch. In Rheinland-Pfalz ist eine Ampel am Werk, in NRW ist die liberale »Bürgerrechtspartei« mit der CDU im Boot.
In Bremen haben es die mitregierenden Grünen immerhin geschafft, dass der sozialdemokratische Innensenator seinen Polizeigesetzentwurf vorerst zurückzog. In Brandenburg wird sich weisen müssen, ob die Linke in der Regierung dem SPD-Innenminister Einhalt gebietet. Und in Berlin gilt dasselbe sowohl für Grüne als auch für Linke. Einzig in Thüringen will man derzeit kein neues Polizeigesetz; allerdings hatte die bis 2014 regierende CDU-SPD-Koalition noch kurz vor ihrem Ende für eine Verschärfung des dortigen Polizeiaufgabengesetzes gesorgt. Die Vermehrung der Koalitionsmöglichkeiten auf Landesebene hat also keineswegs dazu geführt, dass die Welle der neuen Polizeigesetze gebremst wurde.
Sicher, diese neue Welle passt sich hervorragend ein in den allgemeinen Rechtsruck, den Deutschland und Europa insgesamt derzeit erleben. Im Unterschied allerdings zu den Exzessen der Migrationsabwehr spielt die Partei AfD im Kontext der Polizeigesetze (bisher jedenfalls) so gut wie keine Rolle. Es sind die jeweiligen Regierungsparteien, die sich mit dem populistischen Versprechen brüsten, mehr Sicherheit herzustellen, indem sie der Polizei alle angeblich notwendigen Mittel bereitstellen, um gegen den Terrorismus oder die Kriminalität schlechthin zu Felde zu ziehen.
Die Erfahrung der Sicherheitsgesetze der letzten Jahrzehnte lehrt, dass dieser Sicherheitspopulismus nach oben offen ist, dass spätestens beim nächsten (versuchten) Anschlag sich erneut die Frage aufgeworfen wird, ob die Polizei und/oder die Geheimdienste über genügend technische und rechtliche Mittel verfügen. Grüne und Linke werden sich dort, wo sie an Regierungen beteiligt sind, daran messen lassen müssen, ob sie diesem Populismus widerstehen oder ob sie um des Koalitionsfriedens willen sich zu scheinbaren Kompromissen hinreißen lassen, die bei der nächsten Gelegenheit über den Haufen geworfen werden.
Gegenwehr
Gegen das bayerische Polizeiaufgabengesetz wurden bereits mehrere Verfassungsklagen eingereicht oder doch zumindest vorbereitet. So wichtig die juristische Gegenwehr ist, so deutlich ist doch mittlerweile, dass sie an ihre Grenzen stößt. Das Bundesverfassungsgericht hat zwar immer wieder versucht, Schranken für die polizeiliche Tätigkeit im Vorfeld zu setzen. Es schaffte es jedoch nie, bestimmte Methoden grundsätzlich für verfassungswidrig zu erklären. Weil das Gericht unter enormem politischen Anpassungsdruck steht, braucht es den politischen Widerstand.
In der Auseinandersetzung um die neuen Polizeigesetze ist diese politische Gegenwehr erstmals seit langem nicht mehr auf die »üblichen Verdächtigen« aus den Bürgerrechtsorganisationen und den jeweiligen Oppositionsparteien beschränkt. 40.000 Leute demonstrierten am 10. Mai 2018 gegen das bayerische Polizeiaufgabengesetz, 20.000 gingen am 7. Juli 2018 gegen das nordrhein-westfälische Polizeigesetz auf die Straße. Weitere Demonstrationen sind auch in anderen Bundesländern angekündigt.(7)
von Heiner Busch
Anmerkungen
(1) Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD, Berlin 7.2.2018, S. 126, Zeilen 5949-5951, www.cdu.de/koalitionsvertrag-2018(2) IMK v. 12.-14.6.2017: TOP 52 Gesetzgeberische Handlungsempfehlungen im Zusammenhang mit islamistischem Terrorismus, www.innenministerkonferenz.de/IMK/DE/termine/to-beschluesse/2017-06-14_12/beschluesse.pdf
(3) Roggan, F.: Lauschen im Vorfeld. Neue Regelungen zur präventiven Telefonüberwachung, in: Bürgerrechte & Polizei/CILIP 78 (August 2004), S. 77-81, www.cilip.de/2004/07/29/lauschen-im-vorfeld-neue-regelungen-zur-praeventiven-telefonueberwachung/
(4) Bundesverfassungsgericht: Urteil v. 27.7.2005 (Az.: 1 BvR 668/04), www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2005/07/rs20050727_1bvr066804.html
(5) Ausnahme Rheinland-Pfalz: In diesem ersten der neuen Polizeigesetze fehlen noch die Maßnahmen gegen »GefährderInnen«.
(6) https://polizeigesetz.brandenburg.de/polg/de
(7) Anm. der Red.: Am 26. Januar haben auch in Dresden mehrere tausend Menschen gegen das geplante Polizeigesetz demonstriert.
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